O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E AS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS: UMA ANÁLISE A PARTIR DA QUESTÃO TRIBUTÁRIA
O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E AS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS: UMA ANÁLISE A PARTIR DA QUESTÃO TRIBUTÁRIA
O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E AS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS: UMA ANÁLISE A PARTIR DA QUESTÃO TRIBUTÁRIA
Sumário: 1. Resumo; 2. Introdução; 3. Desenvolvimento, meio ambiente e sustentabilidade; 4. O papel do Estado no incremento das políticas públicas ambientais; 5. A extrafiscalidade tributária como instrumento de uma política pública ambiental eficiente; 6. Conclusão; 7. Referências bibliográficas;
I – RESUMO.
O presente artigo almeja realizar uma análise acerca da viabilidade de adoção de uma política pública voltada a questão ambiental através do incremento de instrumentos tributários utilizados pelo sistema da extrafiscalidade tributária. Para tanto, se faz necessário conhecer sobre a possibilidade de conexão entre os temas desenvolvimento sustentável e políticas públicas tendo como elo de ligação o caráter não fiscal do direito tributário. A metodologia empregada no estudo é a da pesquisa descritiva, fundamentada na análise e interpretação de teses, dissertações e demais artigos científicos relacionados ao tema proposto para estudo.
II – INTRODUÇÃO.
Estamos a beira de um colapso ambiental. Esta frase sem vendo replicada em uma centena de artigos científicos voltados a relação existente entre o direito, sociedade e meio ambiente. Na grande maioria destes escritos os autores tem uma preocupação quase que uníssona de como manter hígida a relação do meio para com o desenvolvimento econômico de toda a sociedade moderna.
Assim, inúmeras alternativas surgem como forma de driblar a crise sem deixar de incitar a perpetuação dos interesses econômicos. Muitas, efetivamente, vislumbram um repensar a respeito da forma de propagação do crescimento e desenvolvimento econômico sem afetar o patrimônio natural. Outras, apenas repisam paliativos sem qualquer tipo de consciência acerca das consequências delas advindas.
Mas enfim. De todas as verdades que aqui merecem serem ditas, a que nos parece mais absoluta é a de que, hodiernamente, vivemos em meio a uma crise sem precedentes do modelo desenvolvimentista capitalista. O consumo em massa, o descontrole da produção, o crescimento desregrado da população e o sentimento de finitude em relação aos bens naturais nos permitem assim concluir.
No entanto, não sejamos hipócritas, muito menos imprudentes ao ponto de atribuir toda a responsabilidade por este momento de nebulosidade ao capitalismo. Por suposto, este período sombrio advém de um conjunto de fatores que ao longo da história fizeram com que chegássemos a este momento de incertezas.
Ao longos dos séculos, podemos perceber nitidamente uma mudança na forma de pensar a economia global. Impulsionada pelas ideais de John Locke e Adam Smith a filosofia liberalista do século XVIII ganhou adeptos pelo mundo todo no sentido de ampliar as possibilidades de maior liberdade individual e de menor intervenção Estatal.
Com o passar dos anos estas ideias de liberdade e a ausência de repressão estatal passaram a ser repensadas. Sugiram então as correntes Neoliberalistas, promovidas por Keynes como forma de contrapor as vicissitudes do liberalismo. Entre as principais, aquela atinente a ausência de intervenção do Estado na economia. Para os neoliberais do século XIX e XX a mão do Estado era fundante para que houvesse o crescimento e desenvolvimento econômico.
De toda forma, mesmo com esta evolução gradual a respeito do modelo ideal de economia vale aqui registrar que, independentemente, do modelo eleito, a falta de percepção acerca da importância do meio ambiente fez com que caminhássemos a passos largos para este caos ambiental em que nos encontramos atualmente.
Mas enfim de quem é a culpa? O Estado enquanto Ente abstrato responsável por regrar a vida em sociedade pode ser considerado o vilão desta estória? A falta de controle estatal, como pretendiam os liberais, é a principal razão para este colapso? A preocupação na elaboração de políticas públicas pode ser a solução para a minoração dos efeitos nefastos provocados ao meio ambiente pela filosofia do desenvolvimento capitalista?
Os questionamentos são muitos. De toda sorte, neste ensaio pretendemos trazer a baila a discussão a respeito da parcela de contribuição que o Estado pode oferecer, por meio de politicas públicas, para a apresentação de alternativas viáveis de uma convivência mais equânime e saudável entre meio ambiente e o voraz ímpeto da sociedade capitalista.
Desta feita, não tendo a pretensão de esgotarmos o assunto, mas sim de ampliarmos o seu campo de visão, apresentaremos nosso estudo realizando a conexão entre a possibilidade do desenvolvimento e meio ambiente através de uma politica pública ambiental afeta a questões de ordem tributária.
Será possível admitir que o poder de polícia exercido pelo Estado através das práticas tributárias seja capaz de trazer algum tipo de contributo para a minoração do distanciamento existente entre o ambiente e o atual modelo econômico de desenvolvimento? A resposta a esta pergunta é o que procuraremos desvendar a partir de agora.
III – DESENVOLVIMENTO, MEIO AMBIENTE E SUSTENTABILIDADE.
Há 54 anos, aproximadamente, a relação entre estas três expressões vem sendo alvo de discussão nos círculos acadêmicos das mais variadas áreas do estudo.
Vale dizer que as duas primeiras expressões (desenvolvimento e meio ambiente) no curso da história moderna sempre andaram juntas, porém, em lados opostos. No entanto, a partir de um certo momento desta trajetória, como se verá a seguir, tais expressões, com o surgimento do conceito de sustentabilidade, começaram a trilhar caminhos semelhantes no afã de permanecerem interligadas ad aeternum. O marco temporal para esta convergência foi os anos 60.
Nesta época, um seleto grupo, intitulado de Clube de Roma, começou a fomentar a existência de uma correlação muito estreita entre desenvolvimento e ambiente quando da contratação da equipe do MIT para a elaboração de um relatório intitulado de The limits to growh.
Com este documento, os membros integrantes deste Clube expuseram ao mundo elementos contundentes no tocante a finitude dos recursos não renováveis o que, por certo, acabou por estarrecer a comunidade científica de um modo geral. Nas palavras de Gomes acabava o sonho de abundância e despertava-se para o pesadelo do mundo finito.
Em síntese, a Teoria do Crescimento Zero originada deste relatório propunha uma desaceleração drástica no crescimento econômico mundial para um repensar mais profundo a respeito da resolução dos problemas ecológicos ocorridos até aquele momento face a exploração desenfreada dos recursos naturais.
Com efeito, a proposição elencada nesta teoria acabou sendo desacreditada por grande parte da comunidade cientifica haja vista o fato de que o modelo econômico da época e, ainda existente, baseado no capital não permitia a situação de contenção do crescimento econômico.
De mais a mais, a ideia que se tinha a respeito da fruição dos recursos naturais, até então, era de que estes não tinham finitude, sendo, portanto, inesgotáveis. Logo, a apresentação desta teoria provocou uma releitura em relação a verdadeira ordem das coisas. Não mais se poderia pensar na extração desregrada do patrimônio natural sem introjetar, subliminarmente, uma preocupação acerca de suas consequências. E isto para época era realmente preocupante, pois todo o modelo econômico estava voltado para a exploração maciça dos bens naturais sem qualquer rotulação e/ou identificação de serem os mesmos renováveis ou não renováveis.
Mas o que importa relatar é que a partir deste momento, as questões ambientais ganharam representatividade no cenário internacional, equiparando-se, com outros temas de suma importância na pauta da agenda internacional.
Como afirma Aydos:
Presencia-se, então, o lento “esverdear” dos Tratados e das Constituições. A Organização das Nações Unidas convocou a primeira Conferência Mundial sobre o Meio Ambiente Humano, que se passou nos dias 5 a 16 de junho de 1972, em Estocolmo. Da Conferência resultou a Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (Declaração de Estocolmo), onde constaram 26 princípios, dentre eles, o reconhecimento do dever de preservação dos recursos naturais renováveis e não- renováveis para as atuais e futuras gerações (princípios no 2 a 5).
Desde então, muito se fez em relação ao enaltecimento do meio ambiente e de sua importância para toda a sociedade. Com o avanço desta consciência ambiental, cresceu a necessidade de interconexão do ambiente para com o desenvolvimento e o sistema econômico adotado.
Nesta levada, em 1987 a Comissão Mundial do Meio ambiente desenvolve em um de seus relatórios, denominado de Relatório de Brundtland, um dos primeiros conceitos de desenvolvimento sustentável que, aqui merece a correspondente transcrição.
Desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento capaz de suprir as necessidades da geração atual, sem comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras gerações.
Com esta preocupação de atendimento das necessidades das gerações futuras, as questões atinentes ao desenvolvimento econômico mundial passaram a denotar mais tempo a ecologia, haja vista este crescimento da consciência ambiental e, por sua vez, da relação intrínseca da economia moderna com o meio ambiente. Por conseguinte, se fazia necessária a incorporação do ambiente como valor agregado ao processo produtivo para esta nova visão de economia.
Desta arte, o desenvolvimento e crescimento econômico não mais deveriam focar seus olhares somente para o campo da economia, mas também, para o social e ambiental. Assim a busca pelo novo paradigma de desenvolvimento, calcado na sustentabilidade, passou a ser a nova meta a ser alcançada.
De todo modo, para que isto ocorresse de forma plena, mister se fazia que a sociedade redefinisse esta relação do meio para com a economia de modo a proporcionar uma visão positiva de que o ambiente era capaz de ser mola propulsora do crescimento econômico sem, contudo, sofrer grandes ranhuras.
A propósito, Queiroz observa:
Primeiramente, para que esse novo conceito seja incorporado na sociedade, deve-se buscar a desconstrução do mito que o meio ambiente seria um obstáculo ao desenvolvimento econômico, ou seja, o meio ambiente deve ser pensado em algo que pode ser tanto gerador de emprego e renda como fator de melhoria de qualidade de vida. Por exemplo, Santos (2004) mostra que na maior parte dos municípios de mais alto nível de desmatamento das regiões Sul e Sudeste do Brasil, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) piorou entre os anos 1990 e 2000. Além disso, sistemas de Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) já são reais fontes de geração de receita para os agentes que preservam o meio ambiente.
Ocorre, porém, que não obstante os alertas da comunidade cientifica a respeito da correta leitura sobre os bens naturais, ainda sim, até meados da década de 70 existia uma dificuldade quase que intransponível de se pensar desta maneira, eis que as teorias econômicas se sedimentavam no conceito de escassez. Para os teóricos da época somente quando houvesse a escassez de um bem é que o mesmo passaria a ter valor econômico.
O fato de a teoria econômica do meio ambiente estar baseada em princípios neoclássicos (utilitarismo, invidualismo metodológico, equilíbrio) de alocação ótima de recursos naturais gera, consequentemente, um obstáculo para a efetiva inserção do meio ambiente na politica de desenvolvimento econômico.
Nesta esteira, em face da falta de maturidade cientifica da época e, por sua vez, do não dimensionamento correto da finitude dos recursos naturais, a mudança deste paradigma econômico levara tempo para ocorrer em sua plenitude, se é que, podemos dizer que ela tenha efetivamente ocorrido até então.
O fato é que a busca pelo desenvolvimento sustentável encontra entraves no que pertine a forma com que a economia ambiental valora seus recursos. Nos dizeres, de Amazonas, o valor ambiental é, portanto, definindo com base na utilidade ou preferência que os indivíduos atribuem, em termos monetários, aos bens e serviços ambientais. Sendo assim, a economia ambiental continua a se preocupar com o bem estar dos indivíduos, deixando em segundo plano o meio ambiente já reconhecido como patrimônio natural e um direito fundamental.
Outro ponto que merece destaque neste caminhar evolutivo a respeito da correlação do meio para com o desenvolvimento sustentável está na falta de identificação adequada das externalidades provocadas com a usufruição desmedida dos recursos naturais.
Termo de origem econômica, as externalidades segundo Nusdeo podem ser explicadas como os custos ou benefícios que circulando externamente ao mercado se quedam incompensados, pois para eles, o mercado, por limites institucionais, não consegue imputar um preço.
Correlacionando esta terminologia as questões afetas ao meio ambiente, Aydos citando Schoueri destaca que:
O tema das externalidades vem ocupando papel de destaque nos estudos de economia do meio ambiente. De acordo com o enfoque ambiental, as externalidades negativas são os danos ambientais gerados pela atividade poluidora que não são suportados pelos agentes causadores, mas repassados à coletividade.
Neste compasso, a dificuldade existente na falta de internalização dos custos ambientais, também pode ser vista como um dos motivos responsáveis pelo distanciamento entre o desenvolvimento e o meio ambiente. Não ter uma percepção precisa do que representam os custos ambientais, acaba por tonar o preço final do produto artificialmente mais barato, estimulando, assim, o consumo desregrado.
Logo, a sociedade acaba consumindo mais “meio ambiente” do que faria se o preço fosse internalizado e repassado.
Por isto, em face destas dificuldades de implementação do desenvolvimento econômico, alguns autores como Pigou, incentivaram a intervenção do Estado para a regulação deste problemas. É claro que, não podemos esquecer de mencionar que os estudos de Pigou precederam e muito a esta questão de sustentabilidade e relação da economia para com o meio ambiente. De toda forma, seus escritos foram pontuais no sentido de buscar alternativas para a minoração das externalidades.
Dentre as sugestões apresentadas para o desaparecimento das externalidades ligadas ao meio ambiente, os estudos de Pigou sugestionavam pela intervenção estatal na ordem social por meio da instituição de tributos. Aydos ao citar Derani explica da seguinte forma:
Pigou analisa e conclui, no caso da falha de mercado com relação à percepção das externalidades, que o Estado deve igualmente introduzir um sistema de imposto, em caso de deseconomia externa (efeitos sociais negativos) e de subvenção ou incentivo, em caso de economia externa (efeitos sociais positivos).
Como se denota, inobstante o empenho da comunidade cientifica para a efetivação do desenvolvimento sustentável e da nova forma de visualização da economia mundial, ainda sim, não era que possível que esta mudança paradigmática da economia ocorresse sem auxilio e/ou contribuição expressiva da mão do Estado.
Esforços ocorreram para que as concepções liberais fossem prevalentes neste sentido. No entanto, a percepção pela ineficiência da trajetória escolhida se mostrara latente. Sem sombra de dúvidas que o contributo do Estado para a implementação desta nova forma de enxergar as relações de consumo dos bens naturais foi crucial pelo espraiamento desta filosofia.
E, sendo o Estado, um agente regulador da sociedade, uma das formas de praticar esta mudança é por meio do estabelecimento de políticas públicas afetas a área do desenvolvimento econômico ambiental.
Desta arte, nestas quase seis décadas de história, não restam dúvidas de que a percepção pela finitude dos recursos naturais se tornou uma realidade mundial. Igualmente, por consequência disto, podemos dizer que a filosofia da sustentabilidade e da nova postura de desenvolvimento econômico ganhou seu espaço de prestigio no campo das ciências exatas com a apresentação de estudos para diminuição da poluição e das formas de agressão a natureza, como também, no campo das ciências sociais e humanas, quando da análise das alternativas viáveis a uma convivência sadia e pacífica da exploração destes recursos sem prejudicar o homem e a natureza.
Governos e o setor privado como um todo, vêm procurando readequar, dentro da medida do possível, suas formas de percepção e conduta a este respeito. Mas como dito, sendo o Estado um dos braços responsáveis por esta mudança de entendimento, se torna importante, neste momento, que conheçamos de que maneira esta contribuição estatal pode ajudar para a perpetuação e disseminação do encurtamento da relação desenvolvimento e meio ambiente.
Por tal razão, mister se faz conhecer um pouco mais a este respeito.
IV – O PAPEL DO ESTADO NO INCREMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS.
Das lições extraídas dos inúmeros manuais voltados ao estudo do direito constitucional e suas implicações, o coro que emerge destes é uníssono ao vociferar o conceito de Estado como um Ente abstrato dotado de soberania e autonomia política, administrativa e financeira. De maneira um tanto quanto metafórica, poderíamos dizer que esta figura abstrata representa o que hoje entendemos por a mão que embala e protege a sociedade organizada.
Sem a figura do Estado, não haveria o povo, muito menos a definição estrita de território. De qualquer forma, sendo ele o responsável pelo gerenciamento dos interesses plúrimo da sociedade organizada, por certo que, dentre suas responsabilidades se encontra a de elaborar políticas voltadas ao bem estar de sua coletividade.
Mas para que possamos conhecer melhor este importante papel que o Ente estatal representa frente a sociedade, precisamos por primeiro, saber identificar o verdadeiro sentido de uma política pública. A razão pela qual ela existe. Para isto vamos nos socorrer das lições de Secchi.
Segundo este renomado autor a política pública é uma diretriz elaborada para o enfrentamento de um problema público. Neste sentido, dois elementos hão de ser identificados como fundamentais para o estabelecimento de uma política pública. O primeiro deles diz respeito é a intencionalidade pública. O outro, a resposta a um problema público.
Tentando explicar, de forma diferente, mas porém profícua o que vem a ser uma política pública, Potyara Pereira assim destaca:
Convém começar pelo que não é: Política pública, como já indicado não é sinônimo de política estatal. A palavra pública, que sucede a palavra política, não tem identificação exclusiva com o Estado. Sua maior identificação é com o que em latim se denomina de res publica, isto é, res (coisa), publica (de todos) e, por isso constitui algo que compromete tanto o Estado quanto a sociedade.
Neste passo, a supra descrita autora diz ser extremamente importante depreender que uma política pública não é aquela feita apenas por atores estatais. O Estado tem o poder-dever de agir, pois na condição de representante da coletividade deve procurar implantar políticas que favoreçam a sociedade como um todo. No entanto, não só o Estado deve estar atento para as necessidade públicas. Atores de fora do eixo estatal, como as organizações da sociedade civil, ou outras entidades podem e devem oferecer alternativas para a melhoria da qualidade da vida em sociedade.
Entretanto, de um modo geral, em decorrência do pesado fardo atribuído aos ombros do Estado enquanto representante constitucional do povo, este passa a ser o grande responsável pelo gerenciamento dos interesses de ordem plúrima.
Ademais, Secchi reforça nosso argumento quando destaca:
Não há dúvidas, no entanto, de que o Estado moderno se destaca em relação aos outros atores no estabelecimento de políticas públicas. A centralidade atual do estado no estabelecimento de políticas públicas é consequência de alguns fatores: 1. A elaboração de políticas publicas é uma das razoes centrais da existência do Estado moderno; 2. O estado detém o monopólio do uso da força legítima e isso lhe dá uma superioridade objetiva em relação a outros atores; 3. O Estado moderno controla grande parte dos recursos nacionais e, por isso, consegue elaborar políticas robustas temporal e espacialmente.
Assim, apesar de o próprio autor dizer que a abordagem das políticas públicas deve ser voltada a uma visão multicêntrica (atores estatais e não estatais), reconhece, todavia, que na realidade a resolução dos problemas públicos na grande maioria das vezes parte de estratégias conjeturadas e desenvolvidas pelo Estado.
No caso das questões ambientais, principalmente, podemos afirmar que o responsável pela elaboração de políticas voltadas a este tema é o Estado. Logo, seu papel é de suma importância na identificação dos problemas ambientais e, por conseguinte, na proposição de alternativas viáveis para a solução destas dificuldades.
Neste aspecto, vale lembrar que o texto de nossa Constituição Federal foi bastante criterioso ao fixar como comum a competência dos entes federados em zelar pela proteção do meio ambiente, bem como, de combater a poluição em qualquer de suas formas.
Não obstante a isto, o legislador constituinte, foi além desta preocupação em dividir igualmente a responsabilidade dos entes federados pelo zelo para com o meio. Atribui ainda, uma competência concorrente no que pertine a legislar sobre o tema, fazendo com que todos os entes possam estar legitimados a este fim, ressalvadas suas particularidades.
Sendo assim, não atribuindo a apenas um dos Entes federados, mas sim, a todos aqueles que compõem a Federação, a Carta da República atribuiu a estes uma carga impreterível no que pertine ao zelo para com as questões ambientais. Por conseguinte, os poderes executivos e legislativos da União, dos Estados, do DF e dos Municípios não podem ser furtar ao cumprimento deste dever constitucional.
E neste aspecto, ponto que impende sublinhar diz respeito ao papel das funções estatais na confecção e implantação das políticas públicas. De maneira geral, podemos aduzir que o Executivo tem papel de mais destaque neste contexto. É ele o responsável pelo gerenciamento de toda a máquina administrativa. Neste sentido, cabe a ele decidir pelo direcionamento dos recursos públicos, bem como, aplica-los na prática. Outrossim, cabe ao Executivo, no trato de suas rotinas administrativas, se certificar dos problemas existentes em sua sociedade, fazendo com que, estes sejam prontamente corrigidos tão logo exista a possibilidade de assim proceder.
Desta feita, quando da identificação de um problema público relacionado com as questões ambientais, como v.g., a falta de regramento legal para a questão da fiscalização e expedição dos licenciamentos ambientais, cabe ao Poder Executivo adotar as providências necessárias para a correção de pronto do mesmo.
De outra banda, não podemos descartar a importância do papel do Legislativo no cumprimento deste dever constitucional. Sendo o Estado um ente abstrato que realiza, por meio do sistema democrático representativo, a vontade de seus cidadãos, cumpre inferir que somente estará autorizado a agir nos termos do que esta vontade permitir. Assim, os gestores públicos, durante seus períodos de representatividade, só podem agir com base no que determina a lei, sendo-lhes, vedado qualquer tipo de comportamento em sentido contrário. Desta feita, carecem da função legislativa, pois esta lhes proporciona a legitimação necessária para a prática de seus atos de governo.
Portanto, crível supor que quando da identificação de um problema público por parte do Executivo ainda carente de qualquer regulamentação, a função legislativa se fará crucial a fim de sanar e legitimar a adoção das práticas voltadas a resolução do problema.
Nos casos das políticas públicas isto é bem comum. Sendo elas a identificação de um problema público, como bem lembrado pela doutrina acima colacionada, por certo que o papel do Estado será o de colocar todo seu aparato a disposição com o fito de sanar este problema. No caso das questões ambientais, este vendo sendo o grande ponto de destaque por parte do Ente estatal.
Com a crescente conscientização acerca da importância do meio ambiente para a perpetuação da sociedade moderna como um todo, a reformulação e readequação da legislação se torna um ponto recorrente na agenda dos Entes públicos. A voracidade e velocidade com que a degradação ambiental ocorre não é acompanhada pela capacidade de implementação legislativa de políticas públicas voltadas ao meio ambiente por parte dos Entes Federados.
Existe ainda um grande vácuo entre estes dois pontos.
A exemplo disto, citamos uma realidade que é visível em quase todas as cidades litorâneas de nosso país, qual seja, a falta de regramento voltado a regulamentação da relação de usufruição dos bens naturais e/ou, os espaços públicos de preservação ambiental. Um dos casos bem recorrentes se relaciona com as áreas de preservação permanente existente dentro destes centros urbanos. O crescimento desordenado das cidades com a invasão destas áreas verdes antes intactas e hoje devastadas é um dos desafios destes Entes.
De qualquer modo, nosso propósito neste estudo não é o de execrar a incapacidade do Poder estatal de acompanhar o dinamismo da sociedade moderna. Ao contrário. Não obstante as dificuldades encontradas, cumpre dizer que, na medida do possível, União, Estados, DF e Municípios vem cumprindo com seu papel na busca pela preservação ambiental. E um de seus instrumentos, vem sendo a aplicação de políticas públicas voltadas ao segmento ambiental.
Nesta linha, podemos dizer que além do importante papel constitucionalmente a ele impingido de guardião do ambiente pode o Estado fazer algo mais? Pode o Estado com a utilização de suas ferramentas legais propor alguma forma de minimização dos nefastos efeitos gerados ao ambiente por esta filosofia desenvolvimentista capitalista?
Uma destas ferramentas que vem ganhando força nesta corrida pela compatibilização da fruição dos recursos naturais com o desenvolvimento sustentável é a política tributária de incentivo a preservação ambiental.
Assim, conhecida a importância do papel estatal na implementação de politicas públicas, passemos a conhecer uma destas formas de compatibilização dos recursos naturais com o desenvolvimento sustentável.
IV – A EXTRAFISCALIDADE TRIBUTÁRIA COMO INSTRUMENTO DE UMA POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL EFICIENTE
Antes de entendermos de que forma a questão tributária pode se conectar com a busca pela preservação ambiental, primeiro devemos conhecer as questões conceituais que permeiam este assunto, para que só assim, tenhamos um salto de qualidade na compreensão e conexão destes pontos.
Assim, como não temos tempo, muito menos fôlego neste ensaio para incursionarmos sobre todos os temas relevantes do direito tributário, direcionaremos nosso foco especificamente a ferramenta tributária intitulada de extrafiscalidade.
Das lições do saudoso Ataliba, se percebe que o conceito de extrafiscalidade consiste no uso de instrumentos tributários para a obtenção de finalidades não arrecadatórias, mas estimulantes, indutoras ou coibidoras de comportamentos, tendo em vista outros fins, a realização de outros valores constitucionalmente consagrados.
Na mesma linha, Nabais diz que:
A extrafiscalidade traduz-se no conjunto de normas que, embora formalmente integrem o direito fiscal, tem por finalidade principal ou dominante a consecução de determinados resultados económicos ou sociaisatravés da utilização de instrumento fiscal e não a obtenção de receitas para fazer face às despesas públicas. Trata-se assim de normas (fiscais) que, ao preverem uma tributação, isto é, uma ablação ou amputação pecuniária (impostos), ou uma não tributação ou uma tributação menor à requerida pelo critério da capacidade contributiva, isto é, uma renúncia total ou parcial a essa ablação ou amputação (benefícios fiscais), estão dominadas pelo intuito de actuar diretamente sobre os comportamentos económicos e sociais dos seus destinatários, desincentivando-os, neutralizando-os nos seus efeitos económicos e sociais ou fomentando-os, ou seja, de normas que contêm medidas de política económica e social.
Portanto, diferentemente da função fiscal que, em sua grande maioria, é a predominante no sistema tributário vigente, no casos dos tributos elegidos para o exercício da função extrafiscal, sua meta primordial não está em angariar o maior número de receita aos cofres públicos, mas sim, em gerar a indução de comportamentos capazes de influenciar outros aspectos importantes para o Estado gestor que não aqueles simplesmente de cunho arrecadatório.
Logo, a função extrafiscal do tributo acaba funcionando como um instrumento de intervenção e regulação pública.
De mais a mais, importante que se enfatize que apesar de sua natureza jurídica não estar voltada a matriz acarredatória, ainda sim, os tributos que com ela trabalham jamais perderão sua faceta fiscal, posto que, para que o sistema tributário vigente possa continuar vigendo, é mister que se exista uma convivência harmoniosa entre estes dois lados do tributo. Destarte, a extrafiscalidade não tem o condão de desconstruir a essência da matriz tributária, pelo contrário, em verdade, se utiliza do tributo apenas como ummeio de dirigismo estatal.
Por conseguinte, podendo ela ser considerada uma ferramenta de que o Estado dispõe para o incentivo de comportamentos outros que não apenas os de pagar de tributos, de que maneira poderia ser esta ferramenta empregada como um instrumento de política pública ambiental?
Secchi ao elencar os tipos de políticas públicas existentes trabalha uma série de classificações realizadas por diversos autores do segmento. Dentre estas se encontra a de Theodore J. Lowi. Para este, as políticas públicas devem basear-se no critério de impacto que estas proporcionam na sociedade. Sendo assim, apresenta quatro tipos a serem destacados: Políticas regulatórias; políticas distributivas; políticas redistributivas e políticas constitutivas.
Para o objeto de nosso estudo, entendemos que a política que melhor se enquadraria, conforme Lowi seria a de caráter distributivo. Segundo ele:
Políticas distributivas geram benefícios concentrados para alguns grupos de atores e custos difusos para a toda a coletividade/contribuintes. Exemplos desse tipo de política pública são subsídios, gratuidade de taxas para certos usuários de serviços públicos, incentivos e renúncias fiscais, etc. Este tipo de política se desenvolve em uma arena menos conflituosa, considerando que quem paga o “preço” é a coletividade.
Neste passo, estando dentre os exemplos acima citados a implantação de incentivos fiscais e, bem assim, sendo este um dos escopos principais da ferramenta da extrafiscalidade tributária, não é difícil concluir que tal instrumento pode ser adotado como um condutor de uma política pública voltada a preservação do meio ambiente.
A doutrina tributária já vem reconhecendo este fato. Nas lições de Flavio Azambuja Berti:
A propósito do uso extrafiscal do IPI como instrumento para a efetivação de políticas pública, observa-se que não apenas em relação aos ambientes econômicos e social é possível utilizar tal imposto como meio de estímulo para a implementação de planos de desenvolvimento.
De igual forma, Yoshida:
Independentemente de se alcançar, através do lento processo de conscientização pela via da educação ambiental formal e não-formal, o estágio ideal de observância espontânea das normas ambientais, a efetividade da proteção ao meio ambiente pode e deve ser incrementada pela adoção de estratégias que aliem atrativos econômicos e financeiros às soluções técnicas adequadas. Nesta linha de raciocínio, no que concerne aos empreendedores, a estratégia mais eficaz, embora baseada numa ética utilitarista, é estimulá-los ao cumprimento adequado das exigências ambientais, notadamente de cunho preventivo, mediante argumentos e atrativos econômico-financeiros. Depreendem-se dessas colocações iniciais que: 1) as políticas ambientais devem se valer mais incisivamente dos instrumentos tributários e econômico-financeiros, com o objetivo primordial de incentivar a observância de seus princípios e preceitos, e no âmbito da prevenção, preferencialmente; 2) as políticas de um modo geral, e, dentre elas, as políticas nos campos tributário e econômico-financeiro devem incorporar a dimensão ambiental no delineamento de seus princípios e preceitos, a fim de que estejam afinadas e em sintonia com as diretrizes e objetivos das políticas ambientais.
Exemplos desta forma de política fiscal ambiental, são variados nos dias de hoje. No caso do Brasil, os exemplos mais usuais desta forma de política pública fomentada pelos governos federais, estaduais e municipais está estampada nos casos do IPI citado por Berti, do ICMS ecológico e do IPTU Verde.
Logo, não podemos fechar os olhos para este fato. A implantação de uma política pública voltada a preservação ambiental e, desta arte, ao estreitamento entre a relação do meio para com o desenvolvimento sustentável já é uma realidade.
Cabe a nós, haja vista ser o dever constitucional de preservação do meio ambiente um dever de natureza plúrima, incentivar a ocorrência desta práticas para que possamos ver crescer de maneira exponencial a conscientização ambiental por um mundo mais justo e equânime para todos.
VI – CONCLUSÃO.
Ante toda a explanação realizada ao longo deste ensaio, algumas conclusões exsurgem de forma clara: a) a crise ambiental clama por uma mudança drástica do comportamento humano; b) esta mudança não pode se dar de forma setorizada, mas sim, de maneira globalizada haja vista a sistemática desenvolvimentista implantada; c) ela deve envolver não somente o Setor público, alvo de análise de artigo, mas também, a participação de toda a sociedade particular, uma vez que, a preservação do meio ambiente é um dever constitucional de todos; d) a sustentabilidade ambiental, transvestida de um desenvolvimento econômico consciente, apesar das dificuldades que o caminho apresenta, pode ser realizada; e) a extrafiscalidade tributária pode ser aceita como instrumento indutor de uma política pública ambiental; f) alguns instrumentos da extrafiscalidade tributária, como IPI, ICMS ecológico, IPTU Verde, já se encontram em aplicabilidade nos sistemas de governo de todos os entes que integram esta Federação;
De todo modo, não pretendendo esgotar este assunto, finalizamos observando que esta questão ainda carece de um amadurecimento mais aprofundado por parte de toda a sociedade, assim como, de nossos órgãos públicos a fim de que possamos ter a implementação desta forma de política pública como uma realidade rotineira em nossas vidas para que possamos conviver harmoniosamente com este ambiente em que escolhemos viver por muitos e muitos séculos.
VII – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
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