POLÍTICA PÚBLICA, EXTRAFISCALIDADE TRIBUTÁRIA E MEIO AMBIENTE: ALGO EM COMUM?

POLÍTICA PÚBLICA, EXTRAFISCALIDADE TRIBUTÁRIA E MEIO AMBIENTE: ALGO EM COMUM?

 

POLÍTICA PÚBLICA, EXTRAFISCALIDADE TRIBUTÁRIA E MEIO AMBIENTE: ALGO EM COMUM?

Sumário: 1. Introdução; 2. Políticas públicas e meio ambiente; 3. Tributação e meio ambiente; 4. A extrafiscalidade como ferramenta indutora de uma política pública ambiental; 5. Conclusão; 6. Referências bibliográficas;

1. INTRODUÇÃO.

         Na curta e insipiente trajetória de nossa história uma coisa é irrefutavelmente certa: a forma mais contundente de fazer com que o ser humano repense suas atitudes é através do bolso. Quando, por alguma razão, seja ela qual for, o individuo se depara com uma situação onde tenha que literalmente meter a mão em seu bolso, com v.g., a imposição de uma penalidade ou o pagamento de um tributo, na grande maior parte das vezes, de imediato lhe afloram sentimentos como raiva e frustração.

         Isto é relativamente fácil de se explicar. Este sentimento decorre da visão um tanto quanto distorcida da realidade que quase 98% da população tem em relação ao destino da arrecadação realizada pelos Entes públicos, mormente, quando estamos a falar daquela oriunda do sistema tributário vigente.

         No que tange ao Brasil, boa parte dos cidadãos acreditam, piamente, que a finalidade única do sistema tributário se limita apenas a arrecadar dinheiro dos bolsos de milhões de contribuintes sem que haja qualquer tipo de destinação específica para a versação correta destes recursos.

         É fato. Esta é uma realidade sentida nos mais variados cenários do cotidiano. Nas compras do supermercado, do shopping, ao pagar a tarifa de energia elétrica, ou ainda na aquisição de um automóvel ou de uma simples bicicleta estamos a sentir o pesado fardo que o sistema tributário nos impõe.

         Por esta razão, quando falamos em tributação, especialmente no Brasil, via de regra, as sensações dos cidadãos não são a mais afáveis. Tudo isto se justifica em face do modelo de Estado por nós adotado. O sistema tributário nacional, oriundo de uma política pública fiscal rigorosamente elaborada é vital para a sobrevivência de nosso Estado.

         Aos olhos da doutrina, esta faceta é representada pelo caráter fiscal do direito tributário. Sem sua existência, seria impraticável o oferecimento desta gama de serviços públicos que o Estado coloca a disposição de seus contribuintes, como educação, saúde, segurança etc. Mas enfim. Este lado da “moeda” é bastante conhecido por todos. O que nos importa discutir neste artigo é justamente a outra face desta moeda.

         Não obstante a face fiscal possibilitar o implemento de políticas públicas proativas por parte do ente Estatal e, por conseguinte, viabilizar o atendimento das necessidades humanas básicas, impende que se diga que não só de comportamentos impositivos  e arrecadatórios vive o Estado. Existe, outrossim, uma perspectiva pouco conhecida pela grande maioria da população que vem ganhando força nas últimas décadas. A comunidade acadêmica lhe atribuiu o nome de extrafiscalidade.

         Sob esta perspectiva, o Estado assume por meio de uma política fiscal preestabelecida a posição de ente fomentador de comportamentos geradores de um maior desenvolvimento econômico e de uma melhor distribuição de renda através de incentivos e isenções fiscais a seus contribuintes.

         No campo ambiental esta faceta mais branda do direito tributário vem ganhando muitos adeptos, uma vez que, proporciona de certo modo, um ganho em termos de qualidade ambiental, assim como, a desmistificação daquela equivocada ideia de que o sistema tributário serve apenas para escarafunchar os bolsos dos contribuintes brasileiros.

         De outra banda, estando o planeta como um todo a beira de um cataclismo ambiental em virtude da postura irredutível do sistema capitalista de produção em relação aos métodos de exploração do meio ambiente, se faz difícil a implementação de uma nova filosofia calcada na convergência da racionalidade econômica com a sustentabilidade ambiental.

         Em vista disto, alternativas vem sendo encontradas pelo Estado para a realização do encurtamento desta distância entre o desenvolvimento econômico e as ideias de preservação do meio ambiente. Dentre estas se encontra a tributação ambiental analisada pelo prisma da extrafiscalidade.

         Desta forma, estando o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado sedimentado em nosso texto constitucional como um direito de natureza fundamental, bem como, um dever de todos, pressupomos que grande parcela da responsabilidade pela preservação do meio recai sobre os ombros do Estado. Logo, deve este através de políticas públicas eficientes gerar uma melhora na condição de vida de seus cidadãos sem, contudo, perder o foco para o despertar de uma consciência sustentável.

         Assim, a proposta deste ensaio se restringe a investigar acerca da possibilidade de realização de uma política pública ambiental por parte do Estado brasileiro tendo como instrumento condutor a tributação ambiental pelo viés da extrafiscalidade.

         Para tanto, incursionaremos por primeiro pelas concepções mais atuais em termos de políticas públicas para que tenhamos a noção mais adequada sobre os deveres dos atores responsáveis neste contexto. Em seguida, trataremos da tributação sob a perspectiva de seu caráter fiscal e extrafiscal correlacionando-a com o meio ambiente para que, ao fim e ao cabo, possamos depreender a respeito da viabilidade ou não desta forma de tributação ser aceita não só pela sociedade brasileira, mas também, pelo comunidade internacional, como uma política pública ambiental efetiva e capaz de proporcionar a tão sonhada sustentabilidade ambiental.

         Assim sendo, passemos de imediato aos pontos de embate deste trabalho.

2. POLÍTICAS PÚBLICAS E MEIO AMBIENTE.

         Estamos obstinados a traçar, neste estudo, um perfil do Estado brasileiro com relação a implantação de políticas públicas voltadas a conscientização e preservação ambiental. Neste sentido, antes de aferirmos a existência e eficácia desta forma de política, precisamos conhecer um pouco mais a fundo o seu referencial histórico, para que, em seguida, tenhamos o suporte teórico necessário para a identificação correta dos fatos que marcaram o rumo das políticas públicas ambientais em nosso país.

         O seu marco histórico não possui uma definição precisa no tempo, mistura-se, com uma sucessão de outros fatos que com os passar dos anos foram moldando a cara da política ambiental brasileira. De qualquer forma, vale aqui rememorar alguns pontos desta trajetória.

         Um dos pontos que sem sombra de dúvidas há de ser destacado diz respeito a mudança da filosofia de trabalho ocorrida entre as décadas de 30 e 60. Neste período, o êxodo rural nutrido pela falta de perspectivas no campo e pelo desejo de melhores oportunidades nas cidades fez com que houvesse uma corrida desenfreada pelo sonho desenvolvimentista.

         A abertura das fronteiras pelo governo brasileiro, espelhada na política internacional, fez crescer a busca pelo processo de industrialização. O país que em sua essência econômica era considerado um país eminentemente agrícola passara neste curto lapso de tempo para uma das 10 maiores economias mundiais em desenvolvimento.

         Durante esta corrida pelo desenvolvimento econômico, os governos que se sucederam no mando da cadeira presidencial, dentre eles, alguns ditatoriais e autoritários, todos primaram pelo crescimento e progresso do país, sem ter o correspondente zelo com as questões ambientais.

         De toda sorte, a política ambiental surge de forma bastante tímida quando da criação do Código das águas (1934) na era Vargas. Com o passar dos anos outras legislações adentraram ao ordenamento jurídico brasileiro tendo como temática central a proteção do meio ambiente, como v.g., o Código Florestal de 1965. Inobstante ao ingresso de tais legislações em nosso ordenamento, havia certa contradição em relação as ideologias preponderantes da época.

         Ao mesmo tempo em que haviam indícios de uma preocupação com a preservação da natureza, as fronteiras do país estavam em franco processo de abertura para a chegada das grandes multinacionais a fim de que o progresso e o desenvolvimento econômico alavancassem o Brasil ao topo dos principais países desenvolvidos. Basta lembrar do Plano de Metas desenvolvido pelo governo do então Presidente Juscelino que tinha como slogan a famosa frase: “Cinquenta anos em cinco”. Nesta pegada, crível presumir que em virtude deste ímpeto progressista ocorrera um abrandamento em termos de fiscalização da degradação ambiental ocorrida em virtude do avassalador processo industrial.

         Logo, estava posta a filosofia predominante com relação as políticas públicas empregadas pelos governos das décadas de 30 a 60, qual seja, a de buscar, conforme se encontra grafada em nossa bandeira – Ordem e progresso –nem que este fosse alcançado a qualquer preço.

         No entanto, a partir da década de 70 com a eclosão da crise ambiental mundial o Brasil, como também, o resto do mundo se viu diante de um repensar econômico. A teoria do crescimento zero do Clube de Roma, a conferência da Nações Unidas sobre Meio ambiente de 1972 , o relatório de Brundtland em 1987 e outros documentos internacionais foram os responsáveis pelo fortalecimento de uma consciência e um despertar ambiental.

         Em decorrência deste cenário, a partir de 1972 as questões ambientais brasileiras passaram a ter papel de maior destaque em nossas legislações. A cronologia sequencial da linha do tempo não nos deixa mentir. A prova está no fato de que pelos idos de 1981 o Estado brasileiro edita a Política Nacional do Meio ambiente através da Lei nacional n. 6.938/81, criando com ela uma série de estruturas (CONANA, SISNAMA) e diretrizes para o fortalecimento do pensamento ambiental.

         Pouco tempo depois, mais precisamente em 05 de outubro de 1988, ocorre a constitucionalização do meio ambiente – fenômeno mais importante de enaltecimento das questões ambientais dentro do cenário jurídico brasileiro –  eis que o legislador constituinte deixou claramente expresso no texto da novel Constituição Federal que:

Art. 225 –  Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder público e à coletividade o dever de defende-lo e preserva-lo para as presentes e futuras gerações.

         Logo, o cenário interno se modificara. A elevação do meio ambiente ao status de direito fundamental traz consigo uma importância ímpar na pauta da agenda pública brasileira. A partir de 1988, o governo na mesma linha de orientação dos governos mundiais passa a eleger o ambiente como tema de extrema relevância no momento da formulação de suas políticas públicas.

         Todavia, inobstante o aprimoramento do arcabouço jurídico brasileiro e a elevação do meio ambiente ao status constitucional, ainda sim, o mesmo perdia e ainda perde espaço frente as questões econômicas.

         A verdade é que sempre fomos um país abundante em recursos naturais. Por conseguinte, nossa economia sempre esteve pautada na exploração predatória destes recursos. A própria Floresta Amazônica, pode ser elencada como o maior exemplo deste modo de exploração. A inoperância da fiscalização sobre o desmatamento ocorrido na maior floresta tropical do mundo já é por si só a prova desta inversão e ineficiência das políticas aqui desenvolvidas.

         Isto nos leva a questionar se ainda hoje a filosofia desenvolvimentista supera a filosofia preservacionista? A ideia de desenvolvimento sustentável prevista no §1º do artigo 225 da Constituição Federal é plenamente efetivada em termos de políticas públicas ambientais?

         Não obstante a evolução histórica acima realizada nos proporcionar uma perspectiva diferente de enxergamos o porquê de algumas decisões em termos de politicas públicas em nosso país, ainda sim, para que tenhamos a clareza no entendimento de como o Brasil se comporta frente à questões ambientais, cabe ainda questionarmos: Mas o que, efetivamente, se entende por política pública? Para respondermos a este questionamento, voltemos nossos olhares ao campo técnico, de modo a colher ideias mais precisas do que uma política pública representa frente uma sociedade organizada.

         Adotaremos, portanto, lições de alguns dos autores mais renomados da área que, com muita propriedade, trabalham o tema possibilitando um aprofundamento mais rico acerca da maneira correta de visualizarmos uma política pública.

         Segundo Appio, as políticas públicas são como um instrumento de execução de programas políticos baseados na intervenção estatal na sociedade, com a finalidade de assegurar a igualdade de oportunidades aos cidadãos, tendo por escopo a garantia de condições materiais de uma existência digna de todos os cidadãos.

         Complementando o argumento, Schier destaca ser dever do Estado social o desenvolvimento de políticas públicas voltadas a assegurar  a todos os indivíduos a plenitude dos direitos fundamentais estando ai incluídos os direitos sociais.

         Percebendo este emaranhado de concepções, Birkland afirma não existir um consenso sobre o conceito de política pública, mas para ele, alguns atributos se destacam: a política é feita em nome do público; a política é geralmente feita ou iniciada pelo governo; política é interpretada e implementada por atores públicos e privados; política é o que o governo intenciona fazer; política é o que o governo escolhe não fazer.

    De um modo geral, o que se constata é que uma política pública está diretamente relacionada a um problema público, isto é, a uma situação real e atual de insatisfação generalizada da sociedade em relação a um determinado assunto que vem sendo debatido a um certo tempo sem qualquer tipo de resolução por parte de seus governantes e que, por certo, necessita da correspondente atenção. Para isto, se faz necessário a vontade de mudança.

         A observação de Secchi se encaixa perfeitamente neste contexto. Segundo o autor a política pública possui dois elementos fundamentais: intencionalidade pública e reposta a um problema público; em outras palavras, a razão para o estabelecimento de uma política pública é o tratamento ou a resolução de um problema entendido como coletivamente relevante.

         Destarte, do que foi dito até aqui nos parece fácil depreender que a questão ambiental, na atual conjuntura de sociedade moderna, mormente da sociedade brasileira, pode ser encarada como um problema público e, por decorrência, como uma política pública a ser desenvolvida.

         O agravamento dos problemas gerados com a usufruição desregrada do meio ambiente estão a todo dia ganhando as páginas dos jornais. Alagamentos e enchentes em razão da falta de cuidado para com o armazenamento adequado do lixo produzido nas cidades; a alta incidência de problemas de saúde desencadeados pela emissão de gases tóxicos na atmosfera; o desabamento de áreas de terras inteiras indevidamente ocupadas pela falta de fiscalização do uso do solo urbano; Enfim. Problemas atuais enfrentados na grande maior parte dos grandes centros urbanos de nosso país.

         A Lei Maior de nosso país faz do meio ambiente um direito e ao mesmo tempo um dever de todos. Nesta esteira, o Estado na condição de gerenciador dos interesses públicos assumi pra si a maior fatia da responsabilidade pela identificação e formulação destas políticas.

         A questão é: Inobstante a conclusão de que o tema meio ambiente, inexoravelmente, há de ser reconhecido como um problema público face aos interesses em disputa; ao reconhecimento de que o meio ambiente é tema central de uma política pública; ao avanço da legislação brasileira em relação a temática ambiental;  ainda sim, podemos assegurar que o Estado brasileiro vem buscando mecanismos de efetivação desta política pública focada na questão ambiental?

         Como dito, apesar do inequívoco avanço no campo dogmático, como também, legislativo o meio ambiente ainda sucumbe na grande maioria das vezes aos interesses econômicos. A legislação constitucional e infraconstitucional impregnada de conceitos metajurídicos como do poluído-pagador, prevenção e precaução não obstante seus avanços ainda não se faz plena em sua efetividade. As razões para isto poderiam ser muitas, mas delimitemos nossa crítica apenas na ausência de atitude governamental para a efetivação das políticas ambientais.

         Acreditamos, piamente, que dentre as explicações possíveis para esta apatia comportamental do Estado uma é de cunho cultural. Fomos acostumados a ser explorados desde nosso descobrimento. O sentimento de estarmos sempre em segundo plano nos acompanha desde a época do império. Por decorrência, quando da busca pela equiparação desenvolvimentista com a abertura dos mercados, seguramente, nenhum de nossos governantes foram capazes de frear este ímpeto voraz de expansão e crescimento econômico.

         E isto nos leva até os dias atuais. A legislação esta posta. As estruturas foram criadas. Mas podemos dizer que a política pública ambiental brasileira tem um grau de efetividade satisfatório? Por certo que não.

         Insistimos uma vez mais que o não desta resposta se dá, basicamente,  por esta questão cultural. Sempre fomos acostumados a pensar conforme a política do jeitinho. O modo mais fácil de conseguir a implantação de nossos desejos. Por tal razão, como frisado no inicio de nossa exposição, sabendo que uma das formas mais efetivas de fazer com que o brasileiro reflita sobre suas atitudes é através do bolso, o Estado vem apresentando, na contramarcha desta política do jeitinho, alternativas viáveis a esta estagnação de efetividade política. Dentre elas, a tributação ambiental.

         Por conseguinte, feita a identificação do perfil do Estado brasileiro no que tange a relação das políticas públicas brasileiras e o meio ambiente, passemos agora a aferir de que forma a Administração pública vem implementando uma releitura nesta forma de praticar a preservação ambiental.

 

 

3. TRIBUTAÇÃO E MEIO AMBIENTE:

    Como bem sublinhado alhures, aos olhos do contribuinte brasileiro, o sistema tributário nacional é visto apenas como um instrumento voraz de arrecadação de dinheiro aos cofres públicos.

         A função primária do tributo, conhecida doutrinariamente como fiscalidade, é responsável pelo preenchimento das reservas econômico-financeiras do Estado no sentido de possibilitar condições para o atendimento das necessidades básicas da população em geral, respeitando sempre, os elementos norteadores do Estado de Direito, como a soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, dentre outros.

         Nos dizeres de Berti:

A função fiscal dos tributos tem como finalidade exclusiva os abastecimentos dos cofres públicos, sem que outros interesses – sociais, políticos ou econômicos – interfiram no direcionamento da atividade impositiva.

         Logo, podemos inferir que existe uma motivação especial a legitimar esta faceta da politica estatal tão ojerizada pela sociedade. Nabais, destaca que:

[…] a tributação não constitui, em si mesma, um objectivo (isto é, um objectivo originário ou primário) do estado, mas sim o meio que possibilita a este cumprir os seus objectivos (originários ou primários), actualmente consubstanciados em tarefas de estado de direito e de estado social, ou seja, em tarefas do estado de direito social. Um meio que, por um lado, pressupõe um certo tipo de estado do ponto de vista de seu suporte financeiro – um estado fiscal – e, de outro, se traduz, atento o seu actual caracter social, na exigência de uma parte considerável do rendimento ou património, enquanto tais ou enquanto gastos ou consumidos na aquisição de bens e serviços, dos seus cidadãos. É que, não podendo o estado dar (realizar prestações sociais), sem antes receber (cobrar impostos), facilmente se compreende que, quanto menos ele confiar na autorresponsabilidade do cidadãos relativa à satisfação das suas necessidades (autossatisfação), mais se descura o princípio da subsidiariedade, extremando-se num estado social paternalista preocupado, se não mesmo obcecado, no limite, com a realização da felicidade até ao pormenor (que incluirá os tempos livres) dos indivíduos e, consequentemente, mais se onera a sua capacidade de prestação fiscal.

 

         Neste passo, a face fiscal opera como uma verdadeira esponja na absorção da maior quantidade de recursos privados dos cidadãos para fins de atendimento das finalidades constitucionais impostas ao Estado, uma vez que como bem destacado por Nabais não pode o ente estatal esperar de seus súditos a auto responsabilidade.

         Não havendo a compulsoriedade do comportamento Estatal pelo viés desta faceta fiscal se pressupõe que o atendimento das necessidades básicas corre o risco de não ser realizado. Ao transferir a responsabilidade pelo angariamento de recursos aos particulares abre-se a brecha para a insubordinação e a desordem possibilitando assim até mesmo o esvaziamento dos cofres públicos.

         Deste modo, apesar da leitura e do sentimento da grande maior parte dos contribuintes brasileiros em relação a este lado da face do tributo e do seu sistema tributário, o mesmo se justifica para o fim de atendimento e garantia dos objetivos constitucionalmente dispostos ao Estado.

         Mas como dito, não é só com esta faceta que a tributação se apresenta frente ao ordenamento jurídico moderno. Neste sentido, posicionada a fiscalidade como atributo natural da tributação e de todo o sistema tributário vigente, se faz necessário conhecermos a sua outra face que, segundo alguns, é bem mais branda eis que não se encontra focada literalmente num comportamento eminentemente arrecadatório.

         A face não fiscal do tributo, também conhecida como, extrafiscalidade, segundo Ataliba consiste no uso de instrumentos tributários para a obtenção de finalidades não arrecadatórias, mas estimulantes, indutoras ou coibidoras de comportamentos, tendo em vista outros fins, a realização de outros valores constitucionalmente consagrados.

         Na mesma linha, Nabais diz que:

A extrafiscalidade traduz-se no conjunto de normas que, embora formalmente integrem o direito fiscal, tem por finalidade principal ou dominante a consecução de determinados resultados económicos ou sociaisatravés da utilização de instrumento fiscal e não a obtenção de receitas para fazer face às despesas públicas. Trata-se assim de normas (fiscais) que, ao preverem uma tributação, isto é, uma ablação ou amputação pecuniária (impostos), ou uma não tributação ou uma tributação menor à requerida pelo critério da capacidade contributiva, isto é, uma renúncia total ou parcial a essa ablação ou amputação (benefícios fiscais), estão dominadas pelo intuito de actuar diretamente sobre os comportamentos económicos e sociais dos seus destinatários, desincentivando-os, neutralizando-os nos seus efeitos económicos e sociais ou fomentando-os, ou seja, de normas que contêm medidas de política económica e social.

         Portanto, diferentemente da função fiscal que, em sua grande maioria, é a predominante no sistema tributário vigente, no casos dos tributos elegidos para o exercício da função extrafiscal, sua meta primordial não está em angariar o maior número de receita aos cofres públicos, mas sim, em gerar a indução de comportamentos capazes de influenciar outros aspectos importantes para o Estado gestor que não aqueles simplesmente de cunho arrecadatório.

         Logo, a função extrafiscal do tributo acaba funcionando como um instrumento de intervenção e regulação pública.

         De mais a mais, importante que se enfatize que apesar de sua natureza jurídica não estar voltada a matriz acarredatória, ainda sim, os tributos que operam com a extrafiscalidade jamais perdem sua faceta fiscal, posto que, para que o sistema tributário possa continuar vigendo, é mister que exista uma convivência harmoniosa entre estes dois lados da tributação. Destarte, a extrafiscalidade não tem o condão de desconstruir a essência da matriz tributária, pelo contrário, em verdade, se utiliza do tributo apenas como ummeio de dirigismo estatal.

         Do mesmo modo, Oliveira é bastante pontual a aduzir que a face não fiscal do tributo funciona ao mesmo tempo como um instrumento tributário de realização da intervenção do Estado na ordem econômica, como também, um meio de imposição de políticas de controle e convivência social. Destaca ainda o autor:

Diversamente da imposição tradicional (tributação fiscal), que visa exclusivamente à arrecadação de recursos financeiros (fiscais) para prover o custeio dos serviços públicos, a denominada tributação extrafiscal é aquela orientada para fins outros que não a captação de dinheiro para o erário, tais como a redistribuição da renda e da terra, a defesa da economia nacional, a orientação dos investimentos para setores produtivos ou mais adequados ao interesse público, a promoção do desenvolvimento regional ou setorial, etc. Como instrumento de atuação estatal, o ordenamento tributário pode e deve, através da extrafiscalidade, influir no comportamento dos entes econômicos de sorte a incentivar iniciativas positivas, e desestimular aquelas menos afinadas com políticas públicas de promoção do bem comum (políticas públicas evidentemente legitimadas pela Constituição).

         Pois bem. Definidas as duas faces do tributo e conhecidas suas peculiaridades, resta-nos agora saber de que maneira a tributação pode contribuir para a disseminação da conscientização e sustentabilidade ambiental.

         No que concerne ao encontro da tributação com o meio ambiente, a doutrina clássica nos reporta ao cenário Europeu da década de 70 e 80 quando da eclosão dos movimentos ambientais. Nesta época os países desenvolvidos preocupados com a questão do desenvolvimento sustentável começaram a elencar formas para a minimização dos efeitos lesivos do sistema de produção capitalista. Assim, vislumbram na tributação, pelo prisma da extrafiscalidade uma das soluções para a crise ambiental.

         A propósito, vale destacar que a preocupação em difundir esta política de tributação ambiental restou evidente quando da realização, no Brasil, da Conferência das Nações Unidas sobre Meio ambiente e Desenvolvimento sustentável em 1992 (ECO/92). Nesta conferência ficou disposto o estabelecimento de critérios específicos para a efetividade de uma política tributária ambiental. Dentre eles citamos: i) eficiência ambiental; ii) eficiência econômica; iii) administração barata e simples; iv) ausência de efeitos nocivos ao comércio e a competitividade internacional;

         Com efeito, as discussões sobre a interligação da tributação com o meio ambiente se acirraram. A partir de então, surge a nomenclatura conhecida hoje como tributação ambiental. Pelo viés da extrafiscalidade os países desenvolvidos acompanhados dos em desenvolvimento, passaram a incentivar comportamentos não poluidores por parte de seus cidadãos. Sobre este ponto Ribas descreve:

Via tributação, o Estado estimula comportamentos não poluidores e desestimula os poluidores, tributando menos quem não polui ou polui pouco, o que justifica, por exemplo, incentivos fiscais sem afronta ao princípio da isonomia.

         Com isto a extrafiscalidade passou a ser vista como forma de uma prática estatal para o direcionamento por parte de seus contribuintes de posturas que previnam, neutralizem ou minimizem o impacto negativo decorrente do exercício de suas atividades ao meio ambiente.

         As vantagens decorrentes desta ferramenta (extrafiscalidade) do sistema de tributação ambiental conduzem os contribuintes a, voluntariamente, participar de atividades e assumir condutas prestigiadas pelo planejamento estatal.

         Dessa forma, ao conceder incentivos fiscais às atividades não poluidoras, por suposto, o Estado está incentivando a sociedade de um modo geral a assumir uma postura proambiente, eis que, esta se apresenta como a proposta mais vantajosa em seu duplo sentido. Primeiro porque, desonera o contribuinte do pesado fardo tributário, possibilitando ao mesmo tempo uma economia de seus elevados custos operacionais e uma forma de planejamento tributário consciente. Segundo porque, abre a possibilidade de que este contribuinte adote uma posição de defensor do ambiente fomentando assim a disseminação desta nova forma de percepção da relação da usufruição dos recursos naturais.

         No caso do Brasil, em particular, alguns exemplos desta forma de tributação ambiental ganharam representatividade nos mais variados âmbitos federativos. De todo modo, podemos dizer que o exemplo mais emblemático é o caso do ICMS Ecológico. Concebido no Estado do Paraná em 1991, hoje é adotado por mais 09 Estados da federação dentre eles: Amapá, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pernambuco, São Paulo, Rio Grande do Sul, Tocantins.

         Obviamente, que as demais espécies tributárias definidas por nossa legislação nacional estão aptas para a utilização desta ferramenta. Outra que merece destaque são as taxas. Neste compasso, Ribas entende ser passíveis de taxas aquelas atividades resultantes do custo de licenciamento e fiscalização ambiental, bem como dos serviços públicos de limpeza e recuperação ambiental de caráter individual, equivalentes ao custo de sua realização, prestados ou postos à disposição do contribuinte, cujas atividades sejam efetiva ou potencialmente poluidoras ou relativas à extração, produção, transporte e comercialização de produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente e produtos e subprodutos da fauna e da flora.

         Outra espécie que tem possui um laço muito forte com esta questão não fiscal o ITR. Por definição constitucional o referido imposto é essencialmente de natureza extrafiscal. Além mais, a lei 9393/96 acabou por graduar o imposto de forma progressiva a fim de desestimular a manutenção de glebas de terras improdutivas, como também, desonerou aqueles produtores do pagamento (aplicando uma espécie de isenção) quando suas áreas fossem identificadas como sendo áreas de preservação permanente ou de reserva legal.

         O IPTU também não ficou de fora desta visão ecocêntrica de tributação. Exemplos como os casos das cidades de Guarulhos/SP e Lajeado/RS são suficientes para legitimar sua utilização pela viés da extrafiscalidade focada na preservação ambiental.

         Enfim. Apesar de nossa Constituição Federal ter aspectos um tanto quanto limitadores em torno dos temas tributários, podemos dizer que o Brasil, nestas últimas décadas acumulou experiências frutíferas em relação a tributação ambiental, eis que, conforme se vê dos exemplos acima, espraiou esta filosofia por quase todos os entes da Federação.

4. A EXTRAFISCALIDADE COMO FERRAMENTA INDUTORA DE UMA POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL.

         Nos encaminhando para o final de nosso ensaio ainda temos como proposição a ser enfrentada a questão pertinente a extrafiscalidade tributária ser a uma ferramenta de que dispõe o Estado para a implementação de política pública ambiental.

         É possível dizer que a tributação ambiental pelo viés da extrafiscalidade pode ser considerada como uma espécie de política pública ambiental?

         Secchi ao elencar os tipos de políticas públicas existentes trabalha uma série de classificações realizadas por diversos autores do segmento. Dentre estas se encontra a de Theodore J. Lowi. Para este, as políticas públicas devem basear-se no critério de impacto que estas proporcionam na sociedade. Sendo assim, apresenta quatro tipos a serem destacados: Políticas regulatórias; políticas distributivas; políticas redistributivas e políticas constitutivas.

         Para o objeto de nosso estudo, entendemos que a política que melhor se enquadraria, conforme Lowi seria a de caráter distributivo. Segundo ele:

Políticas distributivas geram benefícios concentrados para alguns grupos de atores e custos difusos para a toda a coletividade/contribuintes. Exemplos desse tipo de política pública são subsídios, gratuidade de taxas para certos usuários de serviços públicos, incentivos e renúncias fiscais, etc. Este tipo de política se desenvolve em uma arena menos conflituosa, considerando que quem paga o “preço” é a coletividade.

         Neste passo, estando dentre os exemplos acima citados a implantação de incentivos fiscais e, bem assim, sendo este um dos escopos principais da ferramenta da extrafiscalidade tributária, não é difícil concluir que tal instrumento pode ser adotado como um condutor de uma política pública voltada a preservação do meio ambiente.

         A doutrina tributária já vem reconhecendo este fato. Nas lições de Flavio Azambuja Berti:

A propósito do uso extrafiscal do IPI como instrumento para a efetivação de políticas pública, observa-se que não apenas em relação aos ambientes econômicos e social é possível utilizar tal imposto como meio de estímulo para a implementação de planos de desenvolvimento.

         De igual forma, Yoshida:

Independentemente de se alcançar, através do lento processo de conscientização pela via da educação ambiental formal e não-formal, o estágio ideal de observância espontânea das normas ambientais, a efetividade da proteção ao meio ambiente pode e deve ser incrementada pela adoção de estratégias que aliem atrativos econômicos e financeiros às soluções técnicas adequadas. Nesta linha de raciocínio, no que concerne aos empreendedores, a estratégia mais eficaz, embora baseada numa ética utilitarista, é estimulá-los ao cumprimento adequado das exigências ambientais, notadamente de cunho preventivo, mediante argumentos e atrativos econômico-financeiros. Depreendem-se dessas colocações iniciais que: 1) as políticas ambientais devem se valer mais incisivamente dos instrumentos tributários e econômico-financeiros, com o objetivo primordial de incentivar a observância de seus princípios e preceitos, e no âmbito da prevenção, preferencialmente; 2) as políticas de um modo geral, e, dentre elas, as políticas nos campos tributário e econômico-financeiro devem incorporar a dimensão ambiental no delineamento de seus princípios e preceitos, a fim de que estejam afinadas e em sintonia com as diretrizes e objetivos das políticas ambientais.

         Exemplos desta forma de política pública ambiental, são variados nos dias de hoje. No caso do Brasil, como citado no capítulo anterior, os exemplos mais usuais fomentados pelos governos federais, estaduais e municipais estão estampados nos casos do ITR, ICMS, IPTU verde. Sobre cada um destes tributos poderíamos discorrer em separado para tratarmos de suas particularidades. Todavia, face a estrutura que nos propomos a desenvolver neste ensaio, fiquemos apenas no campo da identificação da política desenvolvida.

         Por fim, importa sublinhar que não podemos nos permitir fechar os olhos para este fato. A implantação de uma política pública voltada a preservação ambiental e, desta arte, ao estreitamento entre a relação do meio para com o desenvolvimento sustentável vem sendo uma realidade crescente.

         Após a corrida pelo espaço no cenário internacional como país em expansão desenvolvimentista, o Brasil abriu os olhos para a necessidade de efetivação de suas políticas ambientais. Nesta senda, pela extrafiscalidade acabou encontrando uma maneira de resolução deste problema público.

         Entretanto, o seu grau de efetividade é que nos propomos a questionar. Basta refletirmos a este respeito. Fosse a extrafiscalidade tributária uma política pública tão efetiva, é possível pensarmos que alguns dos Estados brasileiros deixariam de implantar o ICMS ecológico? Por certo que não. Entretanto, como relatado anteriormente, apenas 09 dos 27 Estados da Federação já fizeram desta política uma realidade .

         O que de errado existe, então? É a falta de maturidade ecológica dos governos? A consciência ambiental pregada pela filosofia do desenvolvimento sustentável ainda não se fez espalhar de forma plena pelos quatro cantos do planeta? Ou as esferas de governo ainda entendem como demasiadamente caro o custo para a implantação deste tipo de política pública?

         Não temos respostas exatas para estas perguntas. Mas de uma coisa temos a plena e convicta certeza: Cabe a nós, em decorrência do dever constitucional de preservação do meio ambiente ser um dever de natureza plúrima, incentivar a ocorrência destas práticas para que possamos ver crescer de maneira exponencial a conscientização ambiental por um  mundo mais justo e equânime para todos.

5. CONCLUSÃO.

         No decorrer deste estudo, tivemos como escopo central traçar um perfil do cenário internacional e nacional com relação as políticas públicas de cunho ambiental. Do que foi visto, podemos concluir que tais questões face a necessidade premente de um repensar passaram a ter maior relevância na pauta da agenda pública global.

         A luta pela aproximação dos conceitos de crescimento e desenvolvimento econômico com os de sustentabilidade ambiental levaram a esta releitura das políticas públicas, tanto no cenário internacional, como também, nacional.

         O Brasil acordou para o fato de que a implementação de políticas públicas voltadas ao preservação do meio ambiente, em verdade, gera não só o crescimento econômico consciente como o aumento da qualidade de vida de seus cidadãos.

         Por tal razão, as práticas relacionadas a extrafiscalidade tributária como ferramenta indutora de uma política pública acabaram acontecendo, ainda que de maneira acanhada, com o  passar dos anos. Até mesmo porque, pela sistemática aventada no início de nossa fala em relação a sensação do peso que a tributação representa nos bolsos dos brasileiros (neste caso pelo lado negativo da tributação – gerando economia ao invés de aumento), o Estado acabou por aguçar ainda mais esta busca. A legislação nacional expõe exemplos bastante destacados, como o ICMS e o ITR.

         De todo modo, não obstante a este despertar de consciência e ao crescimento da cultura legislativa no país em termos de aprimoramento desta ferramenta tributária, ainda sim, questionamos sobre sua efetividade. Podemos considerar que esta prática da tributação ambiental é uma forma de política pública efetiva e eficaz?

         Apesar do avanço legislativo, os governos, bem como, seus administrados ainda não possuem um grau de maturidade capaz de tornar esta realidade uma realidade natural de todos os entes que compõem a Federação. Muito ainda há de ser feito neste sentido. O exemplo do número de Estados que implantaram o ICMS ecológico demonstra isto.

         No entanto, precisamos continuar lutando para que isto venha a ocorrer. Não pela forma de imposição, mas sim, por um amadurecimento natural de que a busca por uma política ambiental é a melhor forma de olhar pelas lentes do futuro com a certeza de que o amanhã continuará a nos reservar o que há de melhor nesta vida, a esperança.

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

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